Джо Байден
Минфин США в среду, 15 января, повторно внес в санкционный список SDN (блокирующие санкции с максимальными ограничениями) почти 100 российских организаций, которые ранее уже были включены в SDN на основании указа 14024 от апреля 2021 года (был подписан президентом Джо Байденом, который завершает свое правление 20 января).
Начиная с февраля 2022 года, когда началась военная операция России на Украине, и до января 2025 года администрация Байдена практически всецело опиралась на указ 14024 как основание для введения санкций против российских граждан и компаний, равно как и множества иностранных структур (китайских, турецких и т.д.), которые якобы помогали обходить западные санкции. Однако 15 января Минфин США сообщил, что почти 100 организаций перевнесено в санкционный список по президентскому указу 13662, который был подписан еще Бараком Обамой в марте 2014 года — на заре украинского кризиса, через несколько дней после референдума в Крыму.
Зачем Байдену менее чем за неделю до ухода из Белого дома понадобилось подкрепить санкции в отношении России указом времен Обамы — в разборе РБК.
Что за указ 13662
Указ 13662 «О блокировке собственности дополнительных лиц в связи с ситуацией на Украине» был подписан Обамой 20 марта 2014 года, он был третьим в серии президентских указов США, подписанных в ответ на объявление референдума в Крыму, который Вашингтон посчитал нарушающим суверенитет Украины. Документ определял общие юридические основания для наложения персональных санкций в отношении российских лиц и организаций, а отличительной его особенностью было то, что эти санкции по нему могли вводиться уже не только за прямую причастность к ситуации на Украине или в Крыму или за наличие статуса должностного лица в России, но и за принадлежность к таким секторам российской экономики, как финансы, энергетика, металлургия и горная добыча, инжиниринг.
Именно на основании указа 13662 впоследствии в 2014 году были введены секторальные санкции в отношении ведущих российских госбанков и нефтегазовых корпораций (ограничение доступа к рынкам капитала и американским технологиям).
С 2022 года главной санкционной программой США в отношении России стала Russian Harmful Foreign Activities Sanctions (RuHSR), а основной нормативный акт в программе RuHSR — это исполнительный приказ президента США № 14024 (дополненный в декабре 2023 года механизмом вторичных санкций против банков третьих стран), говорит старший юрист «Кучер Кулешов Максименко и партнеры» Эльвира Хасанова. До RuHSR была более активна программа Ukraine-/Russia-Related Sanctions, которая появилась в 2014 году, и указ 13662 как раз относится к этой программе, напоминает она.
Добавления в санкционный список по указу времен Обамы начались 10 января, когда США объявили, по их собственному выражению, «самые значительные» санкции против российской нефтяной отрасли, но в тот момент этот аспект оказался задвинут на задний план, а Минфин США его не прокомментировал. В частности, одновременно по «старому» указу (13662) и «новому» (14024) санкции были наложены на «Газпром нефть» и «Сургутнефтегаз», причем по одному и тому же критерию — за принадлежность к сектору энергоносителей.
15 января в SDN были повторно внесены по указу 13662, например, Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Альфа-банк; Мосбиржа и госкорпорация ВЭБ.РФ; металлургические ТМК, «Северсталь»; целый ряд предприятий, имеющих отношение к ВПК. Кроме того, на основании обоих указов были санкционированы китайские компании, которые Минфин США назвал вовлеченными в схемы региональных клиринговых платформ, направленных на обеспечение трансграничных российско-китайских расчетов за поставки чувствительных товаров. Во время президентства Обамы организации из третьих стран практически не вносились в санкционный список по указу 13662.
В чем смысл нового использования старого указа
С помощью опрошенных экспертов РБК выделил причины, по которым администрация Байдена могла взять на вооружение указ 13662. Все они связаны с законом CAATSA («О противодействии противникам Америки посредством санкций»), который был проведен в 2017 году по инициативе конгресса США и с рядом возражений подписан Дональдом Трампом.
Изначальная санкционная программа Ukraine-/Russia-Related Sanctions и ее указы регулируются законом CAATSA, напоминает Хасанова. Этот закон в свое время и был принят на фоне опасений конгрессменов, что Трамп может самолично ослабить санкции против России, введенные при Обаме, и обамовские указы, включая 13662, были кодифицированы CAATSA, то есть перестали быть актами конкретного президента, которые могут быть отменены следующим главой государства.
Сам Минфин США объяснил перевнесение российских компаний по указу 13662 тем, что оно усиливает риски вторичных санкций за взаимодействие с ключевыми российскими подсанкционными организациями. Ведомство указало, что «подкрепляет серьезные риски, которые иностранные лица несут, продолжая работать с российским военно-промышленным комплексом», поскольку такие лица, включая иностранные финансовые институты, могут быть подвергнуты обязательным вторичным санкциям по российско-украинской санкционной программе 2014 года.
В декабре 2023 года администрация Байдена в соответствии с поправками в указ 14024 внедрила механизм санкций за связи с российским ВПК: так называемые вторичные санкции могут вводиться против банков и финансовых провайдеров из третьих стран, которые проводят «существенные» транзакции с любыми представителями российского ВПК. Первоначально американское определение ВПК России включало в себя пять секторов — технологический, оборонный, строительный, аэрокосмический и обрабатывающий. Летом 2024 года оно было существенно расширено: помимо любых (санкционных или несанкционных) представителей указанных пяти отраслей «ВПК» стал включать все компании (организации) и всех физических лиц, внесенных в список SDN по указу 14024. Таким образом, иностранные финансовые институты несут риск попасть под санкции за проведение или содействие существенным транзакциям с участием любых лиц, внесенных в санкционный список по этому указу.
Подключение CAATSA к этим вторичным санкциям расширяет их потенциальную сферу действия на более широкий круг иностранных лиц, которые существенно взаимодействуют с российскими подсанкционными организациями, говорит международный эксперт в области санкций Джордж Волошин. Согласно ст. 228 CAATSA, президент США может ввести санкции против любого иностранного лица (foreign person) — например, корпорации, а не только иностранного финансового института, если будет обнаружено, что такое лицо существенно нарушает (или «пытается нарушить», «замышляет нарушение») санкций, в том числе введенных по указу 13662, либо обеспечивает существенную сделку в интересах любого подсанкционного лица или его ближайшего родственника (если речь идет о физических лицах).
В CAATSA действительно есть дополнительные основания для вторичных санкций, но и в указе 14024 их достаточно много, говорит Хасанова, поэтому ей представляется, что дополнительные основания для вторичных санкций — только косвенная причина задействования указа 13662.
Как это позволит гарантировать сохранение санкций при Трампе
Указ 14024 не включен ни в один федеральный закон, и новый президент может отменить его без оглядки на конгресс, говорит партнер BGP Litigation Сергей Гландин. Указы Обамы 13660, 13661, 13662 включены консолидированно в закон CAATSA, так что указ 13662 Трамп не может отменить «росчерком пера», поясняет Гландин.
Вероятно, в администрации Байдена действительно подстраховываются, чтобы избежать возможных проблем, если Трамп захочет денонсировать указ Байдена, соглашается заместитель директора Института мировой экономики и международных отношений РАН Сергей Афонцев.
Отменить санкции, введенные по основаниям, предусмотренным Ukraine-/Russia-Related Sanctions (включая 13662), станет гораздо сложнее, причем речь идет как об отмене самого исполнительного приказа, так и возможных президентских инициатив по снятию санкций с конкретных лиц, уверена Хасанова. Помимо того, что сам указ 13662 не подлежит отмене президентом, поскольку кодифицирован в CAATSA, этот закон содержит механизм рассмотрения конгрессом решений исполнительной власти, касающихся отмены или ослабления санкций в отношении конкретных лиц, в том числе санкционированных по указу 13662, напоминает она. Процесс такого рассмотрения достаточно сложен, может длиться 30 или 60 дней, по его итогу конгресс может вынести резолюцию, одобряющую или не одобряющую такое снятие/ослабление санкций, отмечает Волошин. В январе 2019 года, когда Минфин США снимал санкции с компании UC Rusal, конгрессмены обсуждали, но не смогли заблокировать это решение.
Официальный представитель Госдепартамента Мэттью Миллер на брифинге 15 января подтвердил, что возвращение к указу 13662 связано в том числе с гарантиями того, что конгресс будет иметь свое слово в случае возможных инициатив по снятию санкций. «Мы подумали, что будет подходящим, если мы подкрепим наш санкционный режим этим регулированием, чтобы конгресс мог иметь полную видимость как в отношении наших санкций, так и любых рассуждений об их снятии», — сказал Миллер. Но на вопрос, обеспокоена ли администрация Байдена такими возможными действиями, представитель Госдепартамента сказал: «Не буду говорить за новую администрацию. Они будут принимать собственные решения».
«Сейчас республиканцы получают контроль над конгрессом, и если они захотят переиграть прежние указы президента, то было бы желание. А вот с этим главная интрига», — рассуждает Афонцев.
«Мы не знаем, что в голове у Трампа. Кажется, он стал понимать, что его предвыборные заявления о том, что украинский кризис можно решить за одни сутки, — мягко говоря, фантазии, и сделать это невозможно. Ясно, что выполнять обещание так или иначе придется, и все зависит от того, как его администрация будет подходить к этому гордиеву узлу», — подытоживает эксперт.
Агентство Bloomberg 16 января написало, что команда Трампа начала разработку стратегии санкций против России и рассматривается две альтернативы. Если новая администрация будет считать, что конфликт на Украине близок к завершению, то в адрес российских производителей нефти могут последовать «жесты доброй воли». Однако второй подход заключается в усилении санкционного давления, для того чтобы попробовать воздействовать на принятие решений. К какому из этих вариантов склоняется сам Трамп — непонятно, отметило агентство.